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专家视点 | 美国海洋环境保护经验对我国的启示

来源：中国海洋发展研究中心
我国海洋环境保护立法体系经过多年的建设已基本健全，但在制度设计、管理理念和执法体制等方面尚待完善。因此，美国海洋环境保护立法的成功经验对我国有着重要的启示和借鉴意义，可以弥补我国海洋环境保护立法制度的不足。
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建构海洋污染责任追究与承担机制
借鉴美国对海洋环境污染归责原则适用的严格原则和连带责任，针对海洋污染难以确定污染源、污染损害后果严重的问题，可采取溯及既往的原则。赔偿责任主体不仅限于现有所有人、使用人，同时可以追溯至所有关系人、潜在责任人，并确认责任分配和认定的参考要素。此外，对违法行为人同一违法行为的处罚可同时采取多种形式，包括行政处罚、提起民事公益诉讼和承担刑事责任等。通过多种举措切实加大对污染者的惩戒力度，加强对海洋环境的保护。
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完善海洋生态修复和补偿机制
为了恢复海洋自然资源生态原貌，弥补生态损失，借鉴美国海洋生态损害赔偿法律制度对于损害范围做出详细界定，可包括自然资源损害、税费损失和公共服务支出三个方面。在海洋生态遭到破环后及时制定恢复计划，统筹损失评估、制定修复计划和计划实施。同时，对我国《海洋环境保护法》中现有的原则性规定加以补充和完善，明确赔偿责任范围、责任主体和救济途径。除此之外，对已出台的专门法律法规，如《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》等也进一步细化相关赔偿细则，充分考虑海洋生态损失，赔偿范围至少应涵盖海洋环境质量损害损失、生物资源损害损失、海洋用途损失等。
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健全海洋污染损失风险预防和恢复机制
海洋环境污染的源头预防作用和效果要远远大于事后补救，因此应加大对许可证制度和环境影响评价制度实施的监管力度，保障信息来源的充分性。决策者应尽力获取环境政策和替代方案的关键信息，通过科学评估确定实施的可行性。同时，针对拆分项目、分解项目等变相逃避监管的行为进行整体评价并加大处罚力度，保证政策的实施和项目的开展有利于海洋生态的维护和可持续发展。
此外，针对海洋污染风险大、损失难以弥补的特点，我国已建立了多项中央和地方的环境保护专项资金，例如海岛保护专项资金、海洋与渔业专项资金等。2020年财政部出台了《海洋生态保护修复资金管理办法》，设立了专门针对海洋污染生态恢复的专项资金。企业也自发建立了公益性海洋生态专项基金，如中海油针对2011年蓬莱溢油事故出资5亿元设立的中海油海洋生态基金，中石油针对2010年大连溢油事故出资26亿元设立的中石油海洋生态专项基金。在此基础上，应进一步加大生态环境治理和恢复，加强资金监管，国家和地方政府加强联合，严格按照保护优先、自然恢复的方针，对受损的海洋生态环境进行及时修复。
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健全信息公开和公众参与制度
我国《海洋环境保护法》原则上规定了公众的监督和检举权，但尚缺乏具体的实施细则和参与流程等方面的明确规定。海洋环境法律法规以及政策信息的公开程度，决定了公众参与的深度和广度。制定海洋环境政策的过程是了解公众需求，平衡各方利益，对接社会需求的过程。大数据背景下海洋生态保护可以采取数据分析+模型建构的方式，通过大数据分析的方法，把获取的数据信息进行运算建模，从而发现各要素之间的内在逻辑关系和相互影响，建立最佳信息标准，从而为管理政策的优化提供科学依据。同时，还可以实时跟踪和评估政策的执行效果，随时调整管理措施。此外，通过大数据收集和制定统一标准可以降低合规成本从而对守法水平产生重大影响，进而改善治理体系。运作良好的综合管理体系需要信息共享和交流，通过监测机制可以收集有关管理体系本身如何运作的信息，以及沿海生物资源和海洋环境的状况，评估管理措施所产生的效果。在对这些信息分析之后将其反馈到综合管理程序中，并反馈给公众，如此才能保障决策的科学性。
决策的过程是互信的过程，决策的目的是实现海洋资源的可持续利用。在制定综合管理海洋政策时，应保证政策有足够的弹性，特别是事关公众切身利益的规定，以确保决策者能够有针对性地采取不同的管理模式，避免海洋环境污染事件和不必要的损失发生。同时，保障公民的知情权，拓宽公众参与政策制定的渠道，通过建立和完善公众建议征集制度、公示制度、听证制度、监督制度以及相关的程序，以提高政策制定的科学性，同时也减少政策实施的阻力。
美国的海洋环境法律制度在经历了海洋污染及环境危机事件的阵痛之后，从理论界到司法界都进行了反思，从而确立了事前防范、事中监督和事后补救的完整体系。同时在具体实施过程当中不断地加以完善和调整，最终通过技术规范、风险防范和严格惩戒等系列措施构筑了保护海洋环境的围墙。因此只有把海洋保护理念贯穿于立法、执法、司法和守法的全环节，不断完善制度设计和机制建构，才能为海洋生态保护提供良好的制度环境和框架基础，才能实现海洋环境治理和保护的目的。


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